sandra_rimskaya (sandra_rimskaya) wrote,
sandra_rimskaya
sandra_rimskaya

Categories:

02 Приватизация жилья в 80-90-е годы: основные направления и некоторые итоги

§3
"Коллективная приватизация" и конкуренция в муниципальном секторе жилья


Реформирование государственного жилищного сектора Великобритании осуществлялось в 80 - 90-е годы по нескольким направлениям.

Первое - это рассмотренная выше индивидуальная приватизация муниципального жилья на льготных условиях.

Второе - диверсификация предоставления жилищных услуг, развитие конкуренции в этой сфере. Муниципалитеты все больше становятся органами, не предоставляющими услуги, а разрешающими их предоставление. Темпы таких изменений в разных муниципалитетах неодинаковы, они во многом зависят от размеров муниципального жилого фонда и политической ориентации местных властей. Этот процесс набирает скорость, и местные власти вынуждены конкурировать с жилищными ассоциациями и частным сектором за предоставление услуг по управлению их жилым фондом. С этими сдвигами связаны и изменения в финансировании и финансовой базе местных жилищных органов.



Третье направление - это увеличение роли квартиро­съемщиков в управлении жилым фондом на основе утверждения принципов "консюмеризма" и "коллективизма"[3]. "Консьюмеристский" подход предполагает лучший учет местными властями потребностей квартиросъемщиков, "коллективистский" -наделение квартиросъемщиков полномочиями принятия решений относительно объема предоставляемых им жилищных услуг или выхода из-под контроля местных властей (на базе так называемой коллективной приватизации),

В 80 - 90-е годы увеличение роли квартиросъемщиков осуществлялось несколькими путями.

Во-первых, были введены механизмы, повышающие отчетность местных жилищных органов перед своими квартиросъемщиками. Режим "оценки деятельности" для квартиросъемщиков муниципального жилья (performance measurement regime to tenants) был установлен после принятия Закона 1989 г. о местном правительстве и жилье, в соответствии с которым местные жилищные органы Англии и Уэльса должны в обязательном порядке предоставлять отчет о результатах управления жилым фондом каждому квартиросъемщику; состав информации, содержащейся в отчете, определяется министром, ведающим жилищной политикой. Одновременно муниципальные квартиросъемщики получили возможность участвовать в процессе принятия решений в сфере управления жильем.

Во-вторых, арендаторам была предоставлена возможность управлять собственным жильем, оставаясь квартиросъемщиками муниципального жилья на базе управленческих кооперативов квартиросъемщиков (tenant management co-ops) или советов по управлению микрорайонами (estate management boards).

В-третьих, квартиросъемщики получили возможность менять домовладельца в рамках программ так называемой коллективной приватизации.

В Великобритании "коллективная приватизация" проводилась, в частности, в рамках программы "Крупномасштабные добровольные перемещения" - Large scale voluntary transfers (далее - LSVT). Осуществлению этой программы содействовало принятие Закона 1980 г. Местные власти могли передать часть своего жилого фонда жилищным ассоциациям или частным домовладельцам. Закон 1985 г. разрешил местным властям передавать все или значительную часть принадлежащего им жилья, сданного в аренду, другому домовладельцу - при согласии большинства квартиросъемщиков. До 1988 г. количество жилья, перешедшего к другому владельцу в рамках этой программы, было небольшим. В период до середины 90-х годов оно составило примерно 20 тыс. жилищ в год; всего к 1995 г. соответствующий показатель достиг примерно 180 тыс. (11, с.135). Коллективной приватизацией в рамках этой программы к середине 90-х годов был охвачен жилой фонд 26 муниципалитетов. К концу 90-х годов было зафиксировано 60 случаев продажи муниципального жилого фонда жилищным ассоциациям и местным жилищным компаниям.

Закон о жилье 1988 г. дал новый импульс развитию коллективной приватизации. Этот закон предусматривал меры, направленные на расширение процесса приватизации муниципального жилья путем предоставления его квартиросъемщикам права коллективного перехода к другому собственнику жилья на базе программ "Выбор квартиросъемщиков" - Tenants' choice (далее - ТС) и "Трастов действия в защиту жилья" -Housing action trusts (далее - НАТ).

В соответствии с программой ТС инициатива по смет владельца муниципального жилья могла исходить от потенциальной нового домовладельца или от самих квартиросъемщиков.

Программа НАТ дала возможность центральному правительству осуществлять ремонт пришедших в негодность муниципальных домов (в случае отсутствия соответствующей инициативы со стороны местных властей или квартиросъемщиков). Впоследствии такое жилье могло быть передано новому домовладельцу. Вопреки ожиданиям правительства, соответствующие пилотные схемы встретили сопротивление квартиросъемщиков, которые опасались роста арендной платы в случае перехода жилья в руки частного домовладельца. Поэтому впоследствии было предусмотрено, что отремонтированное жилье может быть возвращено местным властям. При разработке программы НАТ правительство одобрило подход, учитывающий опыт корпораций городского развития, исходящих из того, что решение некоторых наиболее острых проблем муниципального жилого фонда может быть достигнуто только на базе вмешательства частного сектора.

Первоначально правительственная концепция этой программы предполагала преобразование отдельных муниципальных микрорайонов (estates) в тресты, которые должны осуществить их обновление и последующую продажу другим владельцам (но не местным властям). Уже во время прохождения этого Закона в парламенте сама эта концепция была фундаментально изменена. В качестве потенциальных участников программы НАТ были определены 18 микрорайонов в шести муниципалитетах. Это вызвало серьезные возражения со стороны квартиросъемщиков и палаты лордов. Квартиросъемщики были недовольны тем, что с ними не проконсультировались, и тем, что не была предусмотрена возможность вернуться к прежнему владельцу (местным органам власти). В итоговом варианте закона предусматривались учет мнения квартиросъемщиков и возможность их возврата к прежнему владельцу арендуемого ими жилья - местным органам власти.

Программы ТС и НАТ не принесли заметного успеха, первоначальные их цели не были достигнуты. При разработке программ коллективной приватизации муниципального жилья правительство, видимо, неправильно оценило предпочтения квартиросъемщиков муниципального жилья. Принятие Закона 1988 г. последовало вслед за третьей по счету победой консерваторов во главе с М.Тэтчер на выборах и индивидуальной приватизацией более 1 млн. единиц муниципального жилья. Достижения программ коллективной приватизации были гораздо скромнее, чем индивидуальной - так, к середине 90-х годов в соответствии с НАТ было зафиксировано лишь три случая коллективного перехода муниципального жилья к другому собственнику, причем в двух случаях имел место не отказ от муниципального жилья, а переход к другому собственнику (в частности, к жилищной ассоциации) как средство обеспечения финансирования, необходимого для ремонта и восстановления жилого фонда.

В итоге правительство добилось успеха в стимулировании участия квартиросъемщиков, по крайней мере с точки зрения "консьюмеристского" подхода, о чем свидетельствуют результаты опросов квартиросъемщиков и рост числа ассоциаций квартиросъемщиков. Однако более формальные, "коллективистские" формы участия (управленческие кооперативы квартиросъемщиков и пр.) оказались менее успешными.

Целью программ ТС и НАТ было расширить возможности выбора и повысить отчетность домовладельцев перед своими квартиросъемщиками, а также значительно уменьшить роль муниципальных властей как владельцев жилья. Однако механизмы этих программ в их первоначальном виде, по сути дела, не были введены. Главная причина этого заключалась в том, что квартиро­съемщики не соглашались на смену домовладельца, особенно не устраивала их перспектива становиться квартиросъемщиками частных домовладельцев. Кроме того, лишь немногие частные домовладельцы или жилищные ассоциации были заинтересованы в таких программах. Главным и, безусловно, положительным результатом этих программ было то, что угроза потенциальной конкуренции заставила местные органы власти осуществлять дополнительные усилия по совершенствованию управления муниципальным жилым фондом, лучшему учету запросов жильцов.

Более успешными оказались упоминавшиеся выше программы добровольной передачи муниципалитетами всего или части своего жилого фонда (после одобрения квартиросъемщиками) обычно специально создаваемой для этого жилищной ассоциации. К середине 90-х годов 20 муниципалитетов осуществили такую передачу.

Эти и другие механизмы, обеспечивающие рост конкуренции, повышение отчетности и эффективности управления остающегося в собственности муниципалитетов жилого фонда (к ним относятся обязательная публикация муниципалитетами "индикаторов деятельности", их участие в обязательных конкурсных конкурентных торгах на выполнение основных функций управления жилым фондом, передача части этих функций квартиросъемщикам), способствовали значительным изменениям в функционировании муниципального сектора жилья.


§4
Приватизация и финансирование жилищной сферы
Влияние приватизации муниципального жилья на государственные жилищные расходы является сложным и многоплановым. Общая стоимость продаж муниципального жилья зависит от количества проданного жилья, динамики цен на жилье и уровня скидок, предоставляемых при его продаже квартиросъемщикам. Эти скидки уменьшают доходы местных пастей от приватизации. Продажа муниципального жилья квартиросъемщикам обеспечивает поступление денежных средств местным властям, которые включают первоначальные взносы, необходимые для получения "права купить", взносы тех, кто пользуется ипотечным кредитом местных властей, платежи по этим кредитам и поступления средств от квартиросъемщиков, которые прибегли к получению ипотечного кредита в частном секторе.

Продажа муниципального жилья приводит к потере доходов местных властей от возможной сдачи его в аренду, но при этом уменьшаются расходы местных властей на управление и содержание своего жилого фонда.

Переход от аренды муниципального жилья к владению жильем на правах собственности уменьшает число домохозяйств, имеющих право на получение различных скидок по уплате арендной платы -жильцы-собственники своего жилья не имеют права на такого рода поддержку. Но при этом увеличивается число домохозяйств, имеющих право на помощь в получении ипотечного кредита, предоставляемую безработным, и на налоговые льготы в связи с уплатой процентов по ипотечному кредиту.

В 80 - 90-е годы уровень арендной платы в муниципальном секторе приблизился к рыночному. Приближение платы за арендуемое в муниципальном секторе жилье к рыночному уровню приводит к росту доходов местных властей, но при этом увеличивает и их расходы по предоставлению различных скидок по арендной плате тем квартиросъемщикам, которые не в состоянии оплачивать возросшую плату за арендуемое жилье.

По оценкам английских специалистов, поступления средств от продажи государственного жилья (значительная часть которых явилась результатом реализации "права купить") в 1979-1980 гг. составили 472 млн.ф.ст., а в 1987-1988 г. в 3,6 раза больше - 1702 млн.ф.ст. (11, с. 138,139). За период начала 80-х-начала 90-х годов от продажи муниципального жилья в Великобритании было получено 28 млрд.ф.ст.

Расходы местных властей на жилье определяются в рамках национальной жилищной программы (Housing investment program -HIP). В 80-е годы общая сумма средств, предоставляемых центральным правительством местным властям в рамках этой программы, определялась с учетом ожидаемых поступлений от продажи муниципального жилья, т.е. величина субсидий центрального правительства была меньшей, чем в отсутствие приватизации. Реальные размеры поступлений от приватизации муниципального жилья оказались большими, чем рассчитывало правительство. Такое превышение стало следствием более высокого, чем ожидалось, уровня продаж, а с середины 80-х годов - увеличения доли частного ипотечного кредитования.

Местные власти не могли по своему усмотрению расходовать средства от продажи муниципального жилья. Первоначально в дополнение к поступающим от центрального правительства средствам на осуществление жилищных программ местные власти могли использовать 50%, а с 1987 г. - только 20% средств от продажи муниципального жилья. Остальные средства должны находиться на счетах муниципалитетов, а проценты по ним использоваться для покрытия текущих расходов. Таким образом, уменьшилась потребность в субсидиях центрального правительства для покрытия дефицита бюджетов местных органов власти. Местным органам власти не разрешалось использовать доходы от приватизации на строительство новых жилых домов.

Прямым следствием продажи муниципального жилья стало сокращение капитальных расходов центрального правительства на жилищную программу и текущих субсидий центрального правительства местным властям. За 1980-1994 гг. соответствующие расходы уменьшились на 14 млрд.ф.ст. (11, с.139). Субсидии центрального правительства на жилищные программы местных властей упали с 1719 млн.ф.ст. в 1980-1981 гг. до 554 млн.ф.ст. в 1992-1993 гг.

Результатом этих изменений стало снижение расходов местных органов власти на жилье и рост арендной платы. Так, капитальные затраты муниципалитетов на строительство нового жилья в Англии упали с 2704 млн.ф.ст. в 1979-1980 гг. до 197 млн.ф.ст. в 1992-1993 гг. Снижение государственных субсидий и кредитов центрального Правительства местным властям сопровождалось ростом арендной платы за жилье: плата за арендуемое жилье выросла за 1980-1992 гг. с 7.71 ф.ст. в неделю до 30,65 ф.ст. (в результате ее доля в среднем |работке мужчин почти удвоилась).

Процесс приватизации затронул и жилищные ассоциации, которые быстро утрачивают свое привилегированное положение в жилищной сфере, основанное на преимущественно государственном их финансировании. Закон о жилье 1988 г. ввел новый финансовый режим для жилищных ассоциаций. Отныне они должны были обеспечивать получение на рынке примерно 1/3 объема финансовых средств, необходимых для строительства жилья. С конца 80-х до конца 90-х годов жилищные ассоциации и жилищные компании (последние были созданы в соответствии с Законом о жилье 1996 г.; с их помощью местные власти привлекают частные инвестиции в сферу социального жилья) смогли аккумулировать более 13 млрд. ф.ст. частных средств (что помогло компенсировать значительное сокращение государственного финансирования социального жилья в этот период). Частное финансирование привело к увеличению арендной платы в этом секторе (ранее государство сдерживало ее рост).

В 80-90-е годы правительство предпринимало меры, стимулирующие муниципалитеты и жилищные ассоциации экономить издержки на управление жилым фондом и его содержание. В 1992 г. была введена практика обязательного проведения конкурсных торгов (compulsory competitive tendering - CCT) на осуществление функций по управлению муниципальным жилым фондом. Введение конкурсных торгов обеспечило снижение высоких затрат на осуществление этих функций. Однако следует учитывать, что для проведения тендеров необходимы определенные затраты, кроме того, такая практика может оказать негативное влияние на качество предоставляемых услуг. Практика заключения внешних контрактов на оказание жилищных услуг (contracting out) может привести к тому, что качество услуг будет принесено в жертву рыночным силам, которые на первое место ставят издержки, а не интересы потребителей.

Центральное правительство сильно "продвинуло" муниципальный сектор жилья по пути осуществления жесткого учета затрат, содействовало развитию конкуренции за предоставление жилищных услуг населению между муниципальными жилищными службами и другими организациями. Муниципальный жилищный сектор подвергся довольно значительному реформированию в направлении маркетизации, хотя все большее число потребителей его услуг нуждаются в государственной помощи для аренды жилья в нем. Такое решение проблемы приватизации муниципального сектора, Видимо, удовлетворило центральное правительство, хотя ранее, как отмечалось выше, оно стремилось к тому, чтобы местные власти полностью отказались от роли собственников жилья.


§5
Влияние приватизации на предложение жилья
Приватизация муниципального жилья оказывает влияние на его предложение - количество, качество и возможность выбора жилья.

Строительство жилья в Великобритании в 70 - первой половине 90-х годов снижалось (в 1971 г. было построено 288,6 тыс. единиц жилья , в 1981 г. - более 206,5 тыс., в 1992 г. - 179,6 тыс., в 1993 г. - более 182,2 тыс. ; в 1996 г. объем строительства несколько увеличился - до 196,6 тыс. единиц жилья) (см. табл. 2). При этом общий жилой фонд за 1974-1995 гг. увеличился - с 19,6 млн. до более чем 24,4 млн. единиц жилья ) (11, с. 149; 14, с. 142). Размеры жилого фонда (число единиц жилья) в Великобритании превышают число семей (домохозяйств) - в 1984 г. такое превышение составило 1 млн в 1989 г. - 0,9 млн., в 1992 г. - 0,8 млн. (11, с.147).

Таблица 2 Строительство жилья в Великобритании



Превышение числа жилищ над числом семей (домохозяйств] объясняется тем, что часть домохозяйств оказывается неучтенными е переписи, часть предназначенного для сдачи в аренду жилья пустует, а также наличием значительного количества загородного жилья и пр. Такое превышение в 70-80-е годы, как следует из вышеприведенных данных, уменьшилось, что частично объясняется ростом эффективности использования жилья в арендных секторах. По некоторым данным, число единиц незанятого муниципального жилья, предназначенного для сдачи в аренду, снижается. При этом количество второго жилья и загородных домов увеличивается.

Приватизация жилья содействовала значительным изменениям в жилищном строительстве - жилье все больше строится не государством, а частным и так называемым добровольным (жилищные ассоциации и пр.) секторами, при этом в финансировании добровольного сектора уменьшается доля государственных и растет доля частных средств. За 1980-1997 гг. государственные капиталовложения в жилищное строительство уменьшились более чем в 2 раза. Если в 1971 г. в Великобритании частным сектором было построено 52 166 жилищ (18,1% общего объема строительства), жилищными ассоциациями - 22 779 (7,9%), а всем государственным сектором - 113 658 (39,4%), то в 1993 г. соответствующие показатели составили 144 604 (79,3%), 34 409 (18,9%) и 3248 (1,8%) (подсчитано по данным табл. 2). Жилищные ассоциации ныне стали доминировать в строительстве социального жилья, при этом местные власти увеличили свои капитальные затраты на ремонт оставшегося у них жилого фонда.

Результатом проводимой в 80-е годы жилищной политики, считают английские эксперты, вполне может стать рост нехватки жилья. Уменьшение строительства жилья государством и рост его строительства в частном секторе приводят к тому, что динамика строительства жилья во многом определяется экономическим циклом, а не изменением потребности в жилье.

В Великобритании уже давно ведутся дискуссии о том, какой сектор - государственный или частный - обеспечивает жилье лучшего качества. И в том, и в другом секторе имеется жилье и отличного, и плохого качества. Поэтому переход в предоставлении жилья от государственного к частному сектору не обязательно приведет к повышению качества жилья.

Качество жилья определяется многими компонентами. Некоторые экономисты утверждают, что частное предоставление жилья в рамках свободного конкурентного рынка должно обеспечить возможность широкого выбора жилья, соответствующего запросам потребителя, по наиболее низкой цене. На самом деле это утверждение более применимо к обычным потребительским товара» и услугам, широко продаваемым на рынке, чем к жилью. Покупка жилья (или заключение соглашения об аренде) происходит нечасто и требует значительных финансовых ресурсов. Трансакционные издержки и издержки по поиску жилья весьма велики. Для принятия решения о покупке (или аренде) жилья кроме цены (или арендной платы) необходимо оценить многие его характеристики (размеры планировка, текущие издержки по содержанию, соседство доступность и качество основных услуг в данной местности, наличие возможностей отдыха и занятости и пр.), некоторым из них весьма трудно дать количественную оценку.

По некоторым данным, после приватизации муниципального жилья его качество улучшается (в сравнении с жильем, оставшимся под контролем местных властей). Эти и другие данные свидетельствуют, что у собственников жилья появляется возможность повысить его качество за счет благоустройства. Однако не исключено, что таких же результатов можно добиться и в арендном секторе в результате существенного увеличения участия арендаторов жилья в управлении им.

Качество жилья может снижаться из-за происходящей (по мере расширения приватизации) маргинализации муниципального сектора. Остающееся у муниципалитетов жилье все чаще предоставляется малообеспеченным слоям населения (семьям с одним родителем, представителям национальных меньшинств и пр.), которые не в состоянии приобрести жилье в собственность. Низкая зарплата, высокий уровень безработицы, зависимость от государственных пособий и отсутствие перспектив занятости и улучшения материального положения не дает возможность большинству арендаторов - маргиналов муниципального жилья не только улучшать, но и просто поддерживать качество снимаемого ими жилья на прежнем уровне. Аренда муниципального жилья окончательно теряет престиж, а само оно стало все больше рассматриваться как второсортное.

Приватизация муниципального жилья, осуществленная со скидками, дала, как отмечалось выше, возможность многим новым домохозяйствам стать собственниками. При этом предложение жилья, сдаваемого в аренду, сократилось, уменьшилось его количество, снизились качество и разнообразие.

Влияние приватизации на доступность аренды жилья можно охарактеризовать следующим образом. По мере сокращения строительства в муниципальном секторе количество нового жилья, сдаваемого в аренду, в 80-е годы значительно уменьшилось, большая часть сдаваемого в аренду муниципального жилья сдается повторно.

К началу 90-х годов продажа муниципального жилья не оказала значительного влияния на предложение жилья, сдаваемого в аренду. Это стало результатом, в частности, низкой текучести арендаторов жилья.

Влияние продаж муниципального жилья на сдачу оставшегося у муниципалитетов жилого фонда в аренду ощутится в первом десятилетии XXI в. по мере того, как у квартиросъемщиков естественным образом закончится срок аренды. По прогнозам, сокращение размеров принадлежащего местным властям жилого арендного фонда будет сопровождаться уменьшением количества жилья, сдаваемого в аренду жилищными ассоциациями. Маловероятно, считают английские эксперты, что частный арендный сектор сможет компенсировать указанное выше сокращение (11, с.153).


§6
Приватизация жилья и благосостояние семей
Рост числа собственников жилья приводит не только к указанным выше отраслевым и макроэкономическим последствиям (среди последних, кроме рассмотренных выше в данной главе, можно отметить рост чувствительности потребительских расходов к изменениям ставок по ипотечному кредиту и колебаниям цен на жилье; увеличение потенциального спроса на товары и услуги, связанные с жильем). Ощутимы и микроэкономические последствия приватизации жилья, т.е. изменения финансового положения, экономического поведения, образа жизни и т.д. отдельных семей.

Чтобы оценить влияние приватизации жилья на благосостояние семей, необходимо знать, какой тип жилья -собственное или арендуемое - предпочитают английские семьи.

Данные проведенных в Великобритании обследований свидетельствует о росте популярности владения жильем на правах собственности (см.: 11, с. 142). Среди преимуществ проживания в собственном жилье - финансовые выгоды (в долгосрочной перспективе выплаты по ипотечному кредиту, взятому на покупку жилья, оказываются меньшими, чем суммарная арендная плата за снимаемое жилье; существуют перспективы получения дохода от операций на рынке жилья; собственное жилье может быть завещано), возможность распоряжаться жильем по собственному усмотрению, осуществлять его перепланировку по своему вкусу, а также определенный статус, обеспечиваемый наличием собственного жилья. В качестве недостатков аренды в муниципальном секторе жилья отмечаются финансовые потери (выплата арендной платы, размеры которой растут гораздо быстрее, чем заработная плата, рассматривается как потеря денежных средств), неэффективность управления и содержания муниципального жилья, ограниченные возможности его отделки по своему вкусу и др.

Следует отметить, что предпочтение того или другого типа жилья с течением времени меняется в зависимости от состояния жилого фонда, финансового положения семей, методов управления жилым фондом, а также от экономической и политической ситуации в стране. 1,5 млн. арендаторов муниципального жилья, реализовав в 80-е - первой половине 90-х годов свое "право купить" его, наглядно продемонстрировали предпочтение, отдаваемое ими проживанию в собственном жилье.

Выгоды для домохозяйств от приватизации муниципального жилья в период 80-х годов оказались значительными. Они заключались в немедленном выигрыше в размере до 70% стоимости жилья в результате скидок, предоставляемых при его покупке (в среднем они составляют примерно 43%), ожидаемому в будущем доходу за счет роста цен на жилье в реальном выражении и т.д. Даже гели не учитывать быстрого роста арендной платы за жилье, эти выгоды являются весьма существенными.

Большинство квартиросъемщиков муниципального жилья, приватизировавших его до 1986 г., получили значительные финансовые выгоды, прежде всего в виде скидок, предоставляемых при его покупке, и доходов от операций на рынке жилья. Те же, кто приватизировал муниципальное жилье после 1986 г., могли и не получить таких больших финансовых выгод. Приватизировавшие муниципальное жилье в условиях бума цен на него в 1988-1989 гг., оказались к 1995 г. в худшем финансовом положении, чем то, в каком они были бы, если остались бы его арендаторами.

http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/analytics/document447.shtml
Tags: Виндзоры, Зимний дворец
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments